통일 시나리오, 국가연합 또는 낮은 단계의 연방제를 거쳐…
(사진/남쪽 정부의 국군 통수권자인 김 대통령이 평양공항에서 휴전 상대방인 북쪽 인민군을 사열한 것은 쌍방이 서로를 국가적 실체로 인정한다는 상징적 의전이었다) “한국사람들 특유의 급한 성격대로 해서는 안 되고….”
2박3일의 방북 일정을 마치고 6월15일 평양공항에서 성남 서울공항으로 돌아온 김대중 대통령이 ‘남북공동선언’의 내용을 설명하다 튀어나온 말이다. 이 말은 냉전과 대결의 시대에서 합리적인 평화통일로 가기 위한 과정에서 남북한 양쪽이 가져야 할 바람직한 자세를 언급한 것이기도 하지만, 공동선언의 실제 내용과도 연관이 없지 않다.
국가연합·연방제의 뿌리는 미국
우선 이번 ‘공동선언’은 무력에 의존한 통일은 바람직하지도 않고 가능하지도 않다는 데에 남북의 인식이 일치했음을 보여준 것이라고 할 수 있다. 평화통일은 누구도 부인하기 어려운 민족의 대과제이지만, ‘어떻게’에 대해서는 지금까지 남북이 철길의 두 선로처럼 평행선을 그어왔다. 먼저 남쪽 정부의 공식 통일방안인 ‘한민족공동체 통일방안’은 국가연합을 거쳐 자유총선거를 통해 1국가 1체제의 통일을 이룬다는 내용이어서 북으로서는 받아들이기 어려운 안이다. 북에서 주장하는 고려민주연방공화국 창설 방안(1980년 10월) 또한 곧바로 외교권과 군 통수권을 지니는 중앙정부를 구성하자는 급진적 통일방안이어서 남쪽이 수용하기 어렵다. 이 방안은 미군 철수를 전제로 하고 있어 남쪽의 보수세력이 그 ‘저의’에 대해 끊임없이 의심의 눈길을 보내온 것도 사실이다.
남북의 통일방안은 각각 국가연합과 연방제를 뼈대로 하고 있다. 국가연합(confederation)과 연방제(federation)의 차이는 중앙정부가 있느냐 없느냐, 또는 중앙정부가 있더라도 그 권한이 어느 정도냐에 따라 여러 단계로 나뉠 수 있다. 남쪽이 제안한 국가연합의 경우 중앙정부는 존재하지 않고 다양한 부문의 협의체만이 존재해 당면 과제를 논의하도록 되어 있다.
본디 국가연합과 연방제는 미국 독립 과정에서 발전되어 나온 국가 구성 방안이다. 영국에서 독립한 아메리카의 13개주는 처음엔 중앙정부가 외교권만 지니고 군사력과 징세권을 주정부가 지니는 국가연합(confederation)이었다. 그러나 당시 ‘외교’라는 게 영국과 프랑스 등과의 관계에 지나지 않아 중앙정부의 실권이 허약하자, 군사력과 징세권까지 중앙정부가 장악하도록 함으로써 연방제(federation) 공화국인 미합중국이 탄생했다. 북쪽의 통일방안인 고려민주연방공화국 창설 방안은 미국 독립 초기의 국가연합보다 좀더 강화된 연방제이나, 현재 미합중국보다는 중앙정부의 권력이 약한 연방제인 셈이다. 북쪽은 이 안을 한글로는 ‘연방제’라고 부르면서, 영어로는 ‘confederation’이라고 부르고 있다.
‘낮은 단계의 연방제’란 무엇인가
(사진/지난해 8월에 열린 남-북-중-미 4자 회담. 한반도 평화정착은 주변국가들과의 관계를 고려해 지혜롭게 풀어가야 할 예민한 문제다) 이번 ‘공동선언’에서 우선 눈에 띄는 대목은 “낮은 단계의 연방제”라는 낯선 용어이다. 잘 알려진 바대로 북쪽이 주장해온 고려연방제 통일방안에서는 고려민주연방공화국의 중앙정부가 외교권과 군 통수권을 지니고, 남북의 정부는 내정권을 지닌다. 이론상으로는 몰라도 현실적으로는 남북이 합의에 이르기 매우 어려운 통일방안이다. 이를 편의상 ‘높은 단계의 연방제’라고 한다면, 그에 비해 ‘낮은 단계의 연방제’는 중앙정부가 실질적인 권력을 지니지 않는 수준의 연방제라고 할 수 있다. ‘낮은 단계의 연방제’라는 개념은 지난 1991년 김일성 주석이 신년사에서 “느슨한 연방제”라는 표현으로 처음 등장했다. 그는 “남쪽의 국가연합 통일방안과 느슨한 연방제는 서로 대화가 가능하다”고 말한 바 있다. 그러나 북쪽은 “낮은 단계의 연방제”가 어떤 내용을 지니는지에 대해 구체적으로 제시한 적은 없다.
그러면 “낮은 단계의 연방제”란 표현을 어떻게 이해해야 할까. 40여년 동안 통일방안을 연구해온 재야학자 김낙중씨는 “남북의 정부가 각각 외교·군사·내정권을 지니고 있으면서, 공통의 문제를 논의하는 ‘연방의회’ 같은 걸 구성해 국호나 국기 정도라도 일치시킨다면 이를 ‘낮은 단계의 연방제’라고 부를 수 있을 것”이라고 해석한다. ‘낮은 단계’라고 했으니 중앙정부가 외교·군사권을 가지지는 않을 것이고, 그렇다고 국호나 국기 정도의 초보적 상징조차 합의에 이르지 못한다면 ‘국가연합’이라고 봐야지 낮은 단계일망정 ‘연방제’라고 부르기는 어려울 것이기 때문이다.
‘낮은 단계의 연방제’를 이런 수준으로 이해한다면 사실 남쪽에서 제시한 ‘국가연합’과 크게 다르지 않다. 이번 남북정상회담에서 김정일 국방위원장은 처음엔 중앙정부가 외교권과 군 통수권을 지니는 “높은 단계의 연방제”를 주장했다. 김대중 대통령은 “그렇게 해서는 국제기구에서의 혼선 등 여러 가지 문제가 따른다”며 “낮은 단계의 연방제”와 남쪽의 “국가연합”의 접점을 찾는 게 현실적이라고 설득했다.
김 대통령이 지난 1987년 대통령 선거 때 제시한 ‘공화국 연방제’ 통일안은, 요약하자면 ‘국가연합→연방제→통일국가’의 단계를 밟도록 되어 있다. 이에 반해 한민족공동체 통일방안은 ‘국가연합→통일국가’의 이단계로 되어 있고, 고려연방제 통일방안 또한 ‘연방제→통일국가’로 되어 있다. 김 대통령은 대통령 취임 뒤 한번도 자신의 통일방안을 밝힌 적이 없다. 그 때문에 북쪽으로부터 “통일방안도 하나 내놓지 않고 있다”는 비난을 듣기도 했다. 이는 IMF 극복이라는 경제 문제의 해결을 최우선시했기 때문이기도 하지만, 자민련이라는 보수세력과 연정하지 않을 수 없었던 집권 기반의 취약성 때문이기도 했다. 이 때문에 ‘남북공동선언’이라는 가시적이고 구체적인 성과를 통해 김 대통령이 비로소 자신의 통일방안을 공식화하는 게 아니냐는 관측도 나오고 있다.
쌍방을 국가적 실체로 인정하다
(사진/정상회담 결과를 설명하기 위해 올브라이트 미 국무장관을 만난 황원탁 청와대 외교안보 수석. 긴장완화의 문제를 '공동선언'의 이면에 남겨둔 것은 미국을 의식한 것이라는 해석도 있다) 국가연합 또는 낮은 단계의 연방제는 통일로 가는 첫걸음이기도 하지만, 사실은 ‘통일’이라는 이름 아래 서로의 체제를 암묵적으로 보장하는 역설적인 측면도 없지 않다. 고려연방제처럼 당장 하나의 국가로 통일하지 않고 국가연합 또는 ‘낮은 단계의 연방제’를 거칠 경우 남북은 서로를 일단 ‘국가적 실체’로 인정하지 않을 수 없기 때문이다.
이런 점은 김 대통령의 방북 기간에도 가시화됐다. 남쪽 정부의 국군 통수권자인 김 대통령이 평양공항에 도착해 남쪽과 휴전 상태에 있는 상대방 군사력인 북쪽 인민군을 사열한 것은 쌍방이 서로를 국가적 실체로 인정한다는 상징적 의전이었다고 할 수 있다. 물론 그렇다고 해서 남북이 독립국가간의 외교 의전에 따라 행동한 것은 아니다. 김 대통령은 남북관계를 국가관계로 보지 않고 “통일을 지향하는 과도기적인 관계”로 규정한 1992년의 ‘남북기본합의서’에 따라 외무장관을 대동하지 않았고, 북쪽에서도 외교부장이 나오지 않았다.
결국 남북은 이번 정상회담에서 “서로를 국가적 실체로 인정하되, 국가간 외교와는 다른 성질의 협력관계”를 실천했다고 할 수 있다. 남북이 쌍방을 국가적 실체로 인정한 점은 현실적으로 평화통일을 향해 전진해가기 위한 중요한 초석이다. 앞으로 남북이 어떻게 관계를 지혜롭게 풀어가느냐에 따라 신뢰를 쌓아가면서 좀더 긴밀하게 쌍방을 통합해갈 수 있을 것이기 때문이다.
통일 문제를 풀기 위해 남북이 지혜를 모아야 할 일은 또 있다. 미국과 중국 등 주변국과의 문제가 그것이다. ‘공동선언’의 1항은 이 문제와 연관이 있다. “나라의 통일 문제를 그 주인인 우리 민족끼리 서로 힘을 합쳐 자주적으로 해결해 나가기로” 합의한 1항의 내용은 겉보기엔 크게 새로워 보이지 않는다. 지난 1972년의 ‘7·4공동성명’에도 남북통일의 3대 원칙(자주·평화·민족대단결)에 ‘자주’가 들어 있기 때문이다. 7·4공동성명에서 말한 ‘자주’는 그러나 북에서는 “외세 배격”, 다시 말해 “주한미군 철수”를 의미했고, 남한에서는 “당사자간의 대화”로 해석해 동상이몽이 되고 말았다.
이번 공동선언 1항의 새로운 점은 “우리 민족끼리 서로 힘을 합쳐”라는 구절에 있다. 서동만 외교안보연구원 연구원은 “7·4공동성명을 발표할 때 북으로서는 ‘외세 배격’이 전제였으므로 이런 표현을 쓸 수 없었으나, 이번에는 외국군의 주둔이 민족의 힘을 모으는 데 근본적인 장애로 작용하지 않는다는 인식이 전제로 깔려 있는 것으로 보인다”고 지적한다. 그는 이런 점에서 이번의 공동선언 1항이 7·4공동성명과는 다른 성격의 “새로운 자주 원칙”이며, “북으로서는 7·4공동성명에 대한 중대한 수정”이라고 말했다.
북 “다시 보자 주한미군!”
북은 이미 지난 92년 주한미군에 대해 중대한 태도 변화를 보이기 시작했다. 북의 김용순 아태평화위 위원장은 아놀드 켄터 미 국무차관을 만난 자리에서 “주한미군의 지위와 성격의 변화”를 요구한 바 있다. “주한미군의 지위”란 ‘유엔군’ 자격으로 주둔하고 있는 것을 말하며, “주한미군의 성격”이란 북과 아직 정전·평화협정을 맺지 않고 ‘휴전’ 상태에 있는 적대적 존재임을 가리킨다. 이는 주한미군이 ‘유엔군’이라는 딱지를 떼어내고, 북한과 평화협정을 체결해 적대적 성격을 해소한다면, 남쪽에 주둔해도 북이 상관하지 않겠다는 뜻으로 해석할 수 있는 발언이었다.
주한미군에 대한 북의 이런 태도 변화는 김일성 주석의 “느슨한 연방제” 발언 직후에 나온 것이어서, 통일 논의와 주한미군 위상 변화 논의가 긴밀하게 맞물려 있음을 감지할 수 있다. 이번 남북정상회담에서도 김 위원장은 주한미군 주둔이 동아시아 안정에 불가피하다는 김 대통령의 설명에 공감하는 태도를 보였다고 어느 방북 동행자는 전한다. 이제 이 문제를 미국이 어떻게 받아들일 것인가 하는 문제가 남아 있다.
남북은 이제 분단 55년 만에 처음으로 대화를 통해 문제를 풀어나갈 수 있는 중요한 전기를 마련했다. 진정 “한국인의 급한 성격대로 하지 말고” 장기적 전망을 내다보면서 지혜를 모아가야 할 시점이 닥쳐온 것이다.
이상수 기자
2004년의 기사입니다. 국가연합과 고려연방제의 의견차이를 좁힌 것이 낮은 수준의 연방제입니다.
글을 읽어보시면 알 수 있겠지만 낮은 수준의 연방제는 고려연방제보다는 국가연합과 가까운 것으로
안타깝게도 그간 북한과 미국 사이를 볼 때, 마지막 파란 글씨로 제가 표시한 부분,
'북한이 미군철수를 주장하지 않을지도 모른다'는 2004년의 희망사항일 뿐이었던 것으로 판단됩니다.
낙엽님. 국가연합과 낮은 수준의 연방제,
주요 공통점은 북한을 국가로 인정하는 것입니다. 북한의 체제를 인정하는 것입니다.
낙엽님이 일관성있게 주장한, 문재인은 "국가연합 또는 낮은 수준의 연방제"라고 말했지,
"낮은 수준의 연방제"만 말한 것이 아니다라는 말은 아무 의미가 없는 소리입니다.
국가연합이든, 낮은 수준의 연방제이든 성사가 되려면 현 상황에서
1. 북한정부와 체제의 인정
2. 주한 미군 철수
이 두가지가 필수조건입니다. 즉, 큰 문제가 될 수 있는 이 두 조건이 동일하며
위의 전문가가 말했듯, 둘의 차이는 크게 다르지 않습니다.
미디어가 닭도리탕의 닭뼈를 뼈채 삼켜도 된다라는 발언에 문제를 제기할 때
낙엽님은 닭도리탕이 아니라 닭볶음탕이다! 미친 찌라시 OUT!하는 꼴이니 한숨이 나와서 글을 씁니다.
작성일 : 13-01-29 14:03
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