글쓴이 : 혁명

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[단독]“사실상 불가능…” 박근혜정부 복지 공약,지자체서 ‘18조’ 더부담해야

박근혜 정부의 복지공약을 이행하려면 공약가계 부 재원 외에 향후 4년간 지방자치단체 추가 부 담액이 17조8900억원인 것으로 추산됐다. 여 기에 지역공약 실현을 위해 124조원의 지자체 몫을 합치면 재원부담은 더 커질 전망이다. 그 러나 정부는 복지 및 지역공약 이행에 따른 지 자체 추가 부담액을 산정조차 하지 못한 것으로 나타났다.

충남대 경제학과 정세은 교수가 최근 국회예산 결산특별위원회에 제출한 ‘공약 이행을 위한 소 요 재원 및 조달 계획 적정성 검토’ 보고서에 따 르면 복지공약에 영향을 받는 11개 국고보조 복지사업(지난해 기준 지방비 5000억원 이상 투입)의 2014∼2017년 지자체 추가 부담액은 17조8900억원이다. 기초연금 등 복지공약 대 부분은 국고보조사업으로 각 지자체는 국고보조 율에 따른 정부 지원액을 제외한 나머지 재원을 스스로 마련해야 한다. 정 교수는 26일 “정부가 공약가계부에서 밝힌 향후 4년간의 복지 재원 75조원에는 지자체의 추가 부담액이 포함돼 있 지 않다”며 “지자체는 매년 4조4700억원을 자 체 조달해야 하는데 열약한 지방재정에서 사실 상 불가능한 일”이라고 말했다.

정부는 또 지역공약 이행을 위해 계속사업 40 조원 중 4조8000억원을 지방비로 마련키로 했 지만 84조원이 필요한 신규 사업에 대해서는 국비와 지방비 간 분담 비율을 제시하지 못하고 있다. 다만 정부는 재원 부담에서 지자체의 책 임성을 강화한다는 원칙을 제시했다. 기획재정 부 고위 관계자는 “지역공약 사업 대부분은 해 당 지역에서 원했던 사업들”이라며 신규 사업에 서 지자체의 재정 부담이 늘어날 수 있음을 시 사했다.

이처럼 공약 이행을 위해 지자체가 수십조원의 추가 부담을 져야 하지만 정부는 ‘공약 이행은 중앙과 지방이 같이 짊어지는 것’이라는 원칙만 강조하고 있다. 기재부와 안전행정부는 지난 9 월 지방재정 보전 방안을 발표했지만 지자체들 은 취득세 영구 인하에 따른 단발성 보전 대책 만을 담고 있다며 반발하고 있다. 당장 내년 7 월 노령연금 확대 시행에 앞서 올해와 같은 영· 유아 보육료 논란처럼 정부-지자체 간 재원 갈 등이 재현될 것이라는 우려가 일고 있다.

한양대 경제학부 주만수 교수는 “지방자치제도 는 각각의 재원을 스스로 걷고 쓰는 것인데 현 재는 의사결정은 정부에서 하고 부담은 지자체 에 전가되고 있다”며 “정부가 지자체의 열악한 재정상황을 고려해 공약 이행에 따른 재정 보전 방안을 마련해야 한다”고 말했다.

복지 지출, 정부 4.7%P 늘 때 지자체는 25.4%P 급증…<상> 지자체 부담 더 커진다

재원 배분을 둘러싼 정부와 지방자치단체 간 갈 등이 최고조에 달하고 있다. 지방은 ‘2할 자치 (자치 재원 20%)’에 따른 재원 부족을 호소하 고 있다. 반면 정부는 지자체의 방만 경영을 지 적하며 눈을 흘기고 있다. 특히 박근혜정부의 복지 및 지역공약으로 돈 쓸 곳이 많아지면서 양측의 싸움은 국민들에게 불안감을 안길 정도 다. 국민일보는 정부-지자체 재원 갈등의 원인 과 문제점을 짚고 해법을 모색하는 ‘정부-지자 체 재정 갈등, 나라곳간 축난다’ 시리즈를 3회 에 걸쳐 연재한다.

‘복지지출 100조원 시대’의 재원 부담은 비단 정부만의 문제는 아니다. 주요 복지 사업이 지 자체가 일정부분 분담하는 국고보조사업으로 운 영되면서 지자체들이 재원 조달에 어려움을 겪 고 있다. 문제는 앞으로다. 박근혜 정부의 복지 및 지역 공약 이행에 따른 추가 부담과 민간투 자사업 확대 방침에 따른 운영비 부담이라는 ‘3 중고(三重苦)’가 지자체들을 기다리고 있기 때 문이다.

◇급증하는 지자체 복지지출=지자체의 복지지 출은 2005년 12조9000억원에서 지난해 30조 9000억원으로 3배 가까이 증가했다. 같은 기 간 복지 예산 비중도 12.0%에서 37.4%로 25.4% 포인트 급증했다. 반면 정부의 예산 대 비 복지 지출 비중은 2005년 23.7%에서 지난 해 28.4%로 4.7% 포인트 늘어나는 데 그쳤 다. 지자체의 복지 지출 부담이 중앙에 비해 기 하급수적으로 늘고 있는 것이다.

이 같은 현상은 복지 국고보조사업 때문이다. 기초연금(정부 75%부담, 지자체 25%부담)처 럼 대다수 국고보조사업은 지자체 재원이 함께 투입된다. 국고보조사업은 평균적으로 정부 60%, 지자체 40%의 재원으로 수행된다. 지 난해 정부의 국고보조사업 예산 32조원 중 절 반에 가까운 15조5000억원이 복지사업이었고, 이에 대응해 지자체는 7조4000억원을 복지에 쏟아 부어야 했다. 국고보조사업에 대한 지방 부담금의 지속적인 증가는 가뜩이나 어려운 지 자체 재정을 짓누르는 실정이다. 한국지방행정 연구원 김성주 연구원은 26일 “정부와 지자체 간에 재원분담 협의 없이 진행된 복지사업들이 지자체에 무거운 재정적 짐을 지게 했다”고 지 적했다.

◇복지·지역공약에 민자사업 확대까지 지자체에 줄줄이 부담=정부는 복지 및 지역공약 이행을 위한 공약 가계부를 지난 5월과 7월 잇따라 발 표했다. 그러나 지자체의 추가부담금에 대한 재 원 문제는 대책이 없는 상황이다. 정부는 지난 9월 취득세 인하에 따른 지방재정 보전방안 발 표 이후 별도 태스크포스(TF)를 구성해 중·장기 지방재정 정상화 대책을 세우겠다고 밝혔지만 TF는 현재까지 회의 한 번 열지 않았다. 기획재 정부 관계자는 “보전방안에서 취득세 인하 보전 액 외에도 지방소비세율 인상 등으로 지자체에 매년 1조5000억원의 여유 재원이 생긴다”면서 “공약 사업이 정부와 지자체 공통의 책임인 만 큼 이 재원을 향후 복지재원 소요 등에 활용하 면 된다”고 말했다.

그러나 복지공약 이행에만 지자체에 향후 4년 간 매년 4조4700억원의 추가 부담이 예상되는 상황에서 이는 미봉책에 불과하다는 지적이다. 서울시 관계자는 “정부가 종합적인 보전대책 없 이 단발성 대책만을 내놓으면 제2, 제3의 무상 보육 재원 논란은 일어날 수밖에 없다”며 “기초 연금처럼 사실상 전국적인 복지사업은 정부가 100% 책임지는 것이 맞다”고 말했다.

정부는 이와 함께 지역공약 이행을 위해 부족한 재원을 민간투자사업 활성화로 메우겠다는 방침 이지만 이 역시 장기적으로 지자체 재정에 악영 향을 미친다. 도로, 철도 등 SOC(사회간접자 본) 사업이 국고지원 민자사업으로 완공이 되어 도 그에 대한 시설 운영비와 임대료는 지자체 몫이기 때문이다. 2011년 국고지원 민자사업으 로 인해 지자체가 민간운영사업자에게 지급한 금액은 1조1226억원으로 정부(5509억원)보 다 배 이상 많았다.

분권교부세…기초연금…취득세…건건마다 충 돌, 갈등 골만 키운다

정부는 지난 9월 지방재정 보전방안을 발표하 면서 ‘지방 달래기’에 나섰지만 정부-지자체 재 원 갈등은 해결이 요원하다. 정부가 근본 해결 책을 제시하지 못하고 갈등을 봉합하는 데 급급 한 것이 갈등을 키웠다는 분석이다.

대표적인 것이 분권교부세 관련 사업이다. 분권 교부세는 정신요양·장애인·노인시설과 같이 국 가사업에서 지방으로 이양된 사업 예산을 지자 체에 보전해 주기 위한 제도다. 정부는 지방재 정 보전방안에서 2015년부터 이 사업들을 국고 보조사업으로 환원해 지방재정 부담을 줄이겠다 고 발표했다. 그러나 지자체는 정부가 생색만 내고 있다고 반발한다. 한 예로 분권교부세 대 상 노인시설 사업 중 노인요양시설은 제외하고 노인양로시설만 국고보조사업으로 환원된다. 올 해 노인양로시설 관련 분권교부세 배분액은 46 억1900만원인 반면 노인요양시설 배분액은 2829억3700만원이다. 지자체 관계자는 26일 “정부가 2800억원짜리는 놔두고 46억원이 소 요되는 사업만 환원하면서 다 해주는 것처럼 발 표했다”고 말했다.

기초연금은 재원 갈등의 골을 더 깊게 만들고 있다. 보건복지부에 따르면 내년부터 4년간 기 초연금과 관련해 39조6000억원이 필요하다. 이 중 지자체가 부담하는 비율은 25%로 10조 1000억원에 달한다. 현재 기초노령연금보다 3 조2000억원을 추가 부담해야 한다. 하지만 지 자체가 체감하는 부담액은 훨씬 크다. 김홍환 시도지사협의회 책임연구위원은 “제도 변화에 따른 부담액뿐 아니라 노인층 자연증가분까지 포함하면 지방이 추가 부담해야 하는 금액이 4 조5000억원에 달한다”고 말했다.

취득세 문제도 정부와 지자체가 대립하고 있다. 정부는 지방재정 보전방안에서 지방소비세를 2015년까지 11%로 단계적 인상해 취득세 영 구인하에 따른 지방세수 전액을 보전하겠다고 밝혔다. 그러나 지방소비세 인상은 당초 약속과 는 다르다는 게 지자체의 주장이다. 2009년 9 월 지방소비세(부가가치세의 5%를 지방세로 환원)를 도입할 당시 2013년 5% 포인트를 추 가 인상키로 약속한 것이지 취득세 보전과 무관 하다는 것이다.

재정난에 빠진 지자체가 내년에 기대할 수 있는 것은 취득세 보전분 2조4000억원(지방소비세 3% 인상+예비비 1조2000억원)과 영·유아보 육료 인상분(8000억원) 정도다. 게다가 정부와 여당이 취득세 인하 소급시점을 대책 발표일인 지난 8월 28일로 확정하면서 7800억원가량의 취득세 추가 보전이 필요한 상황이다. 무상보육 도 국회 법사위에 계류 중인 영유아보육법이 통 과되지 않으면 좌초 위기에 놓일 가능성이 높 다.

156곳 재정자립도 30% 못 미쳐

지난해 전남 완도군의 재정자립도는 6.9%다. 예산 4228억7700만원 가운데 자체수입이 293억1400만원에 불과하다. 재정자립도는 지 자체 수입 가운데 지방세와 세외수입 등 지방자 치단체가 자체적으로 거둬들인 비율을 말한다.

지방의 재정여건은 ‘자치’라는 말이 무색할 정도 다. 낮은 재정자립도 때문에 정부에 절대적으로 의존하는 구조가 계속되고 있다. 26일 안전행 정부에 따르면 지난해 244개 지자체 가운데 재 정자립도 30% 미만인 지자체가 156개 (63.9%)나 된다. 이는 지방세 구조가 취득세 와 재산세 등 부동산 경기와 밀접하게 연관돼 있기 때문이다. 지난해 지방세 가운데 취득세 비중이 25.6%, 재산세는 14.9%를 차지했다. 지방세의 40%가량을 차지하고 있지만 최근 부 동산 경기가 가라앉으면서 세수확보에 비상이 걸렸다.

지자체 재정수입에서 지출을 뺀 통합재정수지 (2013년 예산 기준)를 보면 전체 지자체 중 238개가 재정적자다. 전체 적자 규모만 9조31 억원에 달한다. 124개 지자체는 지방세 수입으 로 직원 인건비조차 해결하지 못하고 있다.

지자체 간 재정이 갈수록 양극화되는 점도 문제 다. 완도군처럼 자립도가 10%가 넘지 않는 곳 이 있는 반면 서울은 87.7%에 달한다. 세원 격 차가 커 국세 일부를 지방세로 넘겨주는 것만으 로는 오히려 격차가 커질 수 있다. 지자체 스스 로 세원을 늘려야 한다는 주장이 나오는 이유 다.

지자체가 운신할 수 있는 폭도 크지 않다. 지방 세의 세목과 세율이 모두 법률에 정해져 있어 지자체가 자율적으로 운용할 여지가 줄어들기 때문이다. 자동차 취득세나 지역자원 시설세와 같이 조례를 통해 탄력적으로 세율을 조정할 수 있지만 활용도는 낮다.